生態(tài)環(huán)境資源與人們健康生活息息相關(guān)，其中水環(huán)境和飲用水資源是關(guān)系人類生存極其重要的方面。污水處理廠作為城市污水治理的終端，其運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)果對(duì)水環(huán)境的治理、引用水資源的保護(hù)有著重要意義，是事關(guān)民生、可持續(xù)發(fā)展等關(guān)鍵事務(wù)的重要內(nèi)容。本文深入考慮污水處理廠與排污者、政府各職能部門、法律法規(guī)之間的具體聯(lián)系，探究進(jìn)水水質(zhì)與出水水質(zhì)監(jiān)管這兩大關(guān)鍵步驟中的每一操作環(huán)節(jié)，從政府職責(zé)分工、法律體系、明晰關(guān)聯(lián)三方的法律責(zé)任、出水采樣標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范四個(gè)方面提出建議，有助于促進(jìn)關(guān)于污水處理廠治理的系統(tǒng)化的反思與啟發(fā)。
十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重視程度空前，黨的十九大報(bào)告提出，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。近年來(lái)，隨著城市發(fā)展和環(huán)境污染的加劇，水資源日趨緊張，因水污染引發(fā)的社會(huì)公共危機(jī)事件不斷出現(xiàn)。污水處理廠對(duì)于保護(hù)水環(huán)境和飲用水資源至關(guān)重要，污水處理廠作為城市污水治理的終端，其建設(shè)規(guī)模、實(shí)際處理能力和管理運(yùn)營(yíng)情況直接決定了城市污染削減的效能，對(duì)于維持城市污染負(fù)荷產(chǎn)生和去除的動(dòng)態(tài)平衡、維護(hù)自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境良性共融、維系政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等均具有重要意義。當(dāng)前法律法規(guī)對(duì)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管日趨嚴(yán)格，污水處理廠環(huán)境法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，由此引發(fā)出水超標(biāo)行政處罰風(fēng)險(xiǎn)亦越來(lái)越大。
一、 城鎮(zhèn)污水處理廠的現(xiàn)實(shí)境遇
（一） 城鎮(zhèn)污水處理廠設(shè)施建設(shè)日趨完善、但超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重
近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理能力有所提升。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布《2018年度〈水污染防治行動(dòng)計(jì)劃〉重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施情況》，在全面控制水污染物排放中，截至2018年底，全國(guó)97.4%的省級(jí)及以上工業(yè)集聚區(qū)建成污水集中處理設(shè)施并安裝自動(dòng)在線監(jiān)控裝置。全國(guó)城鎮(zhèn)建成運(yùn)行污水處理廠4332座，污水處理能力1.95億立方米/日。
但我國(guó)的污水處理廠的出水水質(zhì)難以穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，根據(jù)原環(huán)境部公布2017年國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)嚴(yán)重超標(biāo)和處罰情況顯示，2017年，一共有171家（次）國(guó)控重點(diǎn)企業(yè)嚴(yán)重超標(biāo)被處罰，其中有102家是污水處理廠，在所有類型企業(yè)中占比近60%。2018年9月，生態(tài)環(huán)境部公布了2018年第一季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)的158家重點(diǎn)排污單位名單，其中城鎮(zhèn)污水處理廠有78家，占了總數(shù)的49%。
（二） 污水處理廠運(yùn)營(yíng)模式、環(huán)保違法風(fēng)險(xiǎn)加大
隨著水務(wù)市場(chǎng)化改革的深入，目前，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)制度初具雛形，發(fā)展迅速，在引入民間資本參與污水處理設(shè)施建設(shè)方面取得了一定的成效。自“特許經(jīng)營(yíng)”被作為包括城市水務(wù)業(yè)在內(nèi)的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的主要制度實(shí)施工具以來(lái)，改革步伐加快，中國(guó)的城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了跨越式的發(fā)展。所謂“特許經(jīng)營(yíng)”指政府部門與社會(huì)投資者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，投資者從政府部門得到排他性的特許，負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和管理公用設(shè)施，并通過(guò)使用者付費(fèi)的方式，在一定的期限內(nèi)，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。目前在污水處理域，特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中主要采取BOT模式，政府通過(guò)采用BOT方式融資，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)行，從而解決了建設(shè)資金不足的問(wèn)題，完善了城市環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。
在政府委托運(yùn)營(yíng)簽訂的合同中，雙方一般會(huì)約定進(jìn)水和出水標(biāo)準(zhǔn)，筆者在實(shí)踐中遇到一些污水處理廠發(fā)現(xiàn)進(jìn)水嚴(yán)重超標(biāo)，污水處理廠認(rèn)為是進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，因?yàn)橛写罅抗I(yè)高濃度廢水進(jìn)入處理管道，導(dǎo)致原工藝超負(fù)荷運(yùn)行，最后出水超標(biāo)，但環(huán)保部門對(duì)污水處理廠進(jìn)行處罰。污水處理廠找到政府委托單位，希望聯(lián)合解決進(jìn)水超標(biāo)問(wèn)題，并以此溝通環(huán)保部門免于處罰。期間，三方都對(duì)進(jìn)水超標(biāo)從源頭追訴等方面做了些努力，但進(jìn)水、出水依然超標(biāo)，環(huán)保部的罰款越來(lái)越多。許多污水處理廠認(rèn)為，環(huán)保部門未解決違法排污的企業(yè)，而處罰出水超標(biāo)的污水廠的態(tài)度，典型的頭痛醫(yī)腳，這個(gè)時(shí)候污水廠就是倒霉背鍋的。但是根據(jù)《水污染防治法》相關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)，但相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定，進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情況下，可以豁免除污水集中處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位的責(zé)任。因此，污水廠必須對(duì)出水負(fù)責(zé)，但沒(méi)有法律、法規(guī)規(guī)定進(jìn)水導(dǎo)致的出水超標(biāo)，可以不接受處罰。所以從法律層面來(lái)說(shuō)，污水廠難以規(guī)避承擔(dān)超標(biāo)排放行政責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。
（三） 司法實(shí)務(wù)中對(duì)于進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)是否免責(zé)的否定
關(guān)于進(jìn)水超標(biāo)能否免責(zé)的問(wèn)題，全國(guó)已有個(gè)別省份有過(guò)從輕、免除處罰的規(guī)定。河北省生態(tài)環(huán)境廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合印發(fā)《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》中規(guī)定，各主管部門在環(huán)保執(zhí)法中對(duì)污水處理廠出水超標(biāo)問(wèn)題要根據(jù)進(jìn)水參數(shù)區(qū)別對(duì)待，“對(duì)確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對(duì)其處理（處罰）”。但目前生態(tài)環(huán)境部回復(fù)及司法實(shí)踐中均不認(rèn)可進(jìn)水超標(biāo)可以作為出水超標(biāo)的理由。2019年2月28日，生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)2月例行發(fā)布會(huì)，水生態(tài)環(huán)境司司長(zhǎng)張波在回復(fù)關(guān)于污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)被處罰是否合理時(shí)，表明污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城鎮(zhèn)污水處理廠只要接納了這個(gè)污水了，就要按照法律的規(guī)定達(dá)標(biāo)排放，這個(gè)是法律責(zé)任，污水處理廠有保證污水達(dá)標(biāo)排放的責(zé)任。經(jīng)過(guò)筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)的檢索，目前對(duì)于進(jìn)水超標(biāo)的行政訴訟，法院判決基本上會(huì)駁回污水處理廠的訴訟請(qǐng)求。2016年武漢沃特科凌投資有限公司訴武漢市環(huán)境保護(hù)局武漢市人民政府一案中，法院認(rèn)為：超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的，環(huán)保部門必須依法進(jìn)行調(diào)查和處罰，現(xiàn)行法律并沒(méi)有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責(zé)事由。污水處理運(yùn)營(yíng)單位與政府部門簽訂的BOT協(xié)議，屬于雙方之間的合同行為，與案件屬于不同的法律關(guān)系，對(duì)環(huán)保部門依法處罰原告超標(biāo)排放水污染物的行為不具有約束力。最后法院判決駁回武漢沃特科凌投資有限公司訴訟請(qǐng)求。
二、 對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管及存在的問(wèn)題
（一） 城鎮(zhèn)污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)監(jiān)管及存在的問(wèn)題
進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)是困擾污水處理廠和環(huán)保部門的一個(gè)主要問(wèn)題。一方面，這是由于部分工業(yè)廢水排放口逃避了環(huán)保部門的監(jiān)管，將未經(jīng)處理、或未完全處理的污水直接排放到了城鎮(zhèn)污水處理廠，導(dǎo)致部分時(shí)段污水廠進(jìn)水水質(zhì)嚴(yán)重異常，污水廠活性污泥中毒等事件發(fā)生，嚴(yán)重影響污水廠正常生產(chǎn)運(yùn)行。另一方面，污水管網(wǎng)建設(shè)管理情況決定了污水廠進(jìn)水水量和水質(zhì)，是污水廠運(yùn)行效能的決定性因素。但是由于歷史原因，各級(jí)部門僅根據(jù)各自的發(fā)展需要自行設(shè)計(jì)、建設(shè)污水管網(wǎng)，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管機(jī)制，缺乏整體性，致使部分管道不符合市政要求，存在管網(wǎng)走向、標(biāo)高、管徑互不配套的問(wèn)題；此外，由于早期污水管網(wǎng)建設(shè)管理不規(guī)范，導(dǎo)致大量管網(wǎng)資料滅失，嚴(yán)重影響新管網(wǎng)建設(shè)或改造的規(guī)劃工作；另外，排水管網(wǎng)屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施，盡管目前主要采用BOT方式建設(shè)，但建設(shè)資金仍以政府財(cái)政撥款為主，這種單一的集資方法使得舊城區(qū)排水管網(wǎng)的改造受到一定的限制。
除此之外，這也是由于政府各職能部門責(zé)任劃分不清，相互之間缺乏必要的協(xié)調(diào)與合作造成的。我國(guó)涉及到污水處理運(yùn)營(yíng)設(shè)施管理的行政部門主要是建設(shè)部門和環(huán)境部門。但是目前污水處廠監(jiān)管權(quán)力分散，對(duì)于污水處理廠、污水管網(wǎng)建設(shè)等屬于建設(shè)部門管轄，環(huán)保部門只負(fù)責(zé)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)于進(jìn)水超標(biāo)問(wèn)題，理應(yīng)由建設(shè)部門負(fù)責(zé)，但是管網(wǎng)偷排的問(wèn)題又屬于環(huán)保部門。很多污水處理廠因接納到的生活污水中混有企業(yè)偷排的工業(yè)廢水，進(jìn)水污染物濃度偏高而導(dǎo)致出現(xiàn)后續(xù)處理效果不佳的現(xiàn)象，然而一般的污水處理廠對(duì)于市政管網(wǎng)中收集到的污水水質(zhì)則無(wú)任何措施提前識(shí)別和預(yù)防，而按照規(guī)定，這應(yīng)該是由建設(shè)部門負(fù)責(zé)管。但在一些地區(qū)，建設(shè)和環(huán)保等部門的職責(zé)不明晰，因此當(dāng)污水處理廠遇到此類問(wèn)題時(shí)，并不能有效地通過(guò)法律途徑解決。但是，污水處理廠在發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)后，既不能停止進(jìn)水，又不能不達(dá)標(biāo)，目前對(duì)于污水處理廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的行政處罰被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或者法院判決污水處理廠勝訴案例基本沒(méi)有。因法律法規(guī)的缺失，管理部門責(zé)任不清導(dǎo)致污水運(yùn)營(yíng)已經(jīng)成為環(huán)保法律風(fēng)險(xiǎn)巨大的行業(yè)。
（二） 城鎮(zhèn)污水處理廠的出水水質(zhì)監(jiān)管及存在的問(wèn)題
目前我國(guó)對(duì)污水處理廠排放水的監(jiān)管主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。出水水質(zhì)的監(jiān)測(cè)方式主要有以下幾種：1.污水處理廠內(nèi)部的化驗(yàn)室和檢測(cè)中心負(fù)責(zé)進(jìn)水和出水水質(zhì)的常規(guī)監(jiān)測(cè)，并定期上報(bào)給環(huán)保部門；2.污水處理廠出水口的自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，與各級(jí)環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)水質(zhì)；3.環(huán)保部門定期對(duì)污水處理廠出水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)性取樣；4.環(huán)保部門執(zhí)法人員不定期的現(xiàn)場(chǎng)檢查取樣。
但是以上幾種監(jiān)管方式都有弊端，污水處理廠內(nèi)部檢查并上報(bào)的數(shù)據(jù)真實(shí)性不能保證；自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的準(zhǔn)確性不高，并且不能完全避免超排、偷排的問(wèn)題，且部分地區(qū)質(zhì)監(jiān)部門無(wú)法對(duì)自動(dòng)檢測(cè)設(shè)備進(jìn)行強(qiáng)制性檢定；自動(dòng)檢測(cè)得到的數(shù)據(jù)難以作為行政處罰的執(zhí)法依據(jù)。此外，環(huán)保部門對(duì)水質(zhì)的抽樣檢查，也存在抽取的樣本太小，難以客觀反映污水真實(shí)的處理效果，由于執(zhí)法人員目前也無(wú)法做到全天24小時(shí)的監(jiān)控，并且抽樣時(shí)間一般是固定有規(guī)律的，污水處理廠能夠據(jù)此調(diào)整檢查期的生產(chǎn)情況；不定期的突擊檢查，在實(shí)際操作上并不可行，且目前環(huán)保部門又存在監(jiān)測(cè)人員不足、專業(yè)素質(zhì)不高，檢測(cè)設(shè)備和儀器較少、監(jiān)測(cè)技術(shù)水平低等問(wèn)題。而《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）明確關(guān)于污水處理廠取樣頻率為至少每?jī)尚r(shí)一次，取24h混合樣，以日均值計(jì)。因此對(duì)污水處理廠出水的污水收集系統(tǒng)監(jiān)管也存在很大的挑戰(zhàn)。而原環(huán)保部《關(guān)于“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》中認(rèn)為城鎮(zhèn)污水處理廠“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”即為一次采樣，根據(jù)該規(guī)定，其監(jiān)測(cè)結(jié)果可以作為判定排污行為是否超標(biāo)的證據(jù)。但目前大部分的污水處理廠被處罰后，往往會(huì)提出環(huán)保部門的一次性采樣即即時(shí)采樣所得到的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能作為環(huán)保部門行政處罰的依據(jù)。筆者檢索的司法案例中，一些案例中，法院也認(rèn)可城鎮(zhèn)污水處理現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣其監(jiān)測(cè)結(jié)果可以作為判定排污行為是否超標(biāo)的證據(jù)。
三、 關(guān)于污水處理廠監(jiān)管建議
（一） 政府部門明確職責(zé)分工，確保進(jìn)水達(dá)標(biāo)
污水處理廠進(jìn)口水質(zhì)超過(guò)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的情況是困擾各級(jí)環(huán)保部門的一個(gè)主要問(wèn)題。目前，建設(shè)部門、環(huán)保部門花費(fèi)大量的人力、物力和精力對(duì)城市市政排水管網(wǎng)進(jìn)行大范圍排查，而收到的效果卻不十分理想，主要原因是政府各部門的職能劃分不清，相互間也缺乏必要的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)。《污水排入城市下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T31962-2015）對(duì)排入城市市政管網(wǎng)污水中的COD、懸浮物等46種污染物規(guī)定了最高允許的排放濃度，為各級(jí)城市建設(shè)部門對(duì)管網(wǎng)收水水質(zhì)的監(jiān)管提供了依據(jù)。因此，建議各部門應(yīng)明確相關(guān)責(zé)任部門對(duì)污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)問(wèn)題的監(jiān)管職責(zé)。建設(shè)部門對(duì)城市市政管網(wǎng)水質(zhì)負(fù)責(zé)，對(duì)污水處理廠進(jìn)水等污水收集系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測(cè)，出現(xiàn)進(jìn)水超過(guò)污水處理廠設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等異常情況時(shí)，對(duì)污水收集系統(tǒng)（市政管網(wǎng)）進(jìn)行排查，找出異常點(diǎn)源，采取有效手段，杜絕其對(duì)污水處理廠的沖擊和影響。同時(shí)采取有效措施，建設(shè)和完善污水收集管網(wǎng)，按設(shè)計(jì)要求盡快建設(shè)污水管道工程，使現(xiàn)有城區(qū)內(nèi)的所有生活污水和工業(yè)廢水全部收集進(jìn)廠處理，以便發(fā)揮污水處理廠的最大效益，減輕環(huán)境污染。同時(shí)，要嚴(yán)格按規(guī)劃要求，新建城區(qū)實(shí)行雨污分流，按污水管道總體設(shè)計(jì)要求搞好流向?qū)?，以確保新建城區(qū)內(nèi)的生活和工業(yè)廢水及時(shí)收集進(jìn)廠處理，防止產(chǎn)生新的污染。
環(huán)境保護(hù)行政主管部門加大對(duì)違法排污案件查辦力度，嚴(yán)格適用新《環(huán)境保護(hù)法》及其四個(gè)配套規(guī)定，依法對(duì)違法排污企業(yè)實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封扣押、限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治等措施。嚴(yán)厲打擊私設(shè)暗管偷排、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假、不正常使用水污染物處理設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的環(huán)境違法行為。健全案件移送機(jī)制，對(duì)重大環(huán)境違法行為和涉嫌環(huán)境犯罪案件，依法移送行政拘留或追究刑事責(zé)任。同時(shí)，要以排污許可證制度為連接主線，對(duì)環(huán)評(píng)制度、“三同時(shí)”驗(yàn)收制度、排污申報(bào)登記制度、排污收費(fèi)制度等在企業(yè)建設(shè)、投產(chǎn)運(yùn)行階段發(fā)揮作用的污染管理制度進(jìn)行完善和補(bǔ)充，并將它們作為排污許可證制度執(zhí)行時(shí)的配套制度，以使排污許可證制度在企業(yè)運(yùn)行的全過(guò)程中發(fā)揮排污監(jiān)管作用。
建設(shè)部門與環(huán)保部門只有明確職責(zé)、合理分工、協(xié)調(diào)配合、通力合作，將包括污水處理廠在內(nèi)的城鎮(zhèn)污水收集和處理系統(tǒng)作為一個(gè)整體，進(jìn)行全面的、行之有效的管理，才能使轄區(qū)內(nèi)的區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量得到根本的提升和改善。
（二） 科學(xué)制定污水處理監(jiān)控責(zé)任體系
首先，為科學(xué)合理的污水處理監(jiān)控責(zé)任體系構(gòu)建提供法律依據(jù)，建議我國(guó)《水污染防治法》第五十條第三款之規(guī)定進(jìn)行如下修改：“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的進(jìn)水和出水水質(zhì)及水量進(jìn)行監(jiān)督檢查”。其次，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)該對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠的現(xiàn)有考核方式做出如下調(diào)整：將城鎮(zhèn)污水處理廠實(shí)際運(yùn)行負(fù)荷率、進(jìn)水水質(zhì)、將污水處理率、污水處理量、出水水質(zhì)作為其考核指標(biāo)，污水處理設(shè)施實(shí)現(xiàn)的環(huán)境效益等作為其等級(jí)評(píng)定的衡量指標(biāo)。再次，新建項(xiàng)目向污水管道排放污水的要采取嚴(yán)格的審查制度，確保污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)達(dá)到設(shè)計(jì)水質(zhì)要求，為了防止產(chǎn)生爭(zhēng)議，污水處理廠可在排污口按裝在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的基礎(chǔ)上，再在進(jìn)水口按裝在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，以便于監(jiān)控和記錄進(jìn)水水質(zhì)情況，保證污水處理廠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)該督促城鎮(zhèn)污水處理廠建立進(jìn)水口在線監(jiān)控裝置，根據(jù)城鎮(zhèn)污水處理廠進(jìn)水口和出水口的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，測(cè)算出其在一定時(shí)間內(nèi)的污染物減少量，然后按照污染物減少量與城鎮(zhèn)污水處理廠的處理能力對(duì)比來(lái)劃分法律責(zé)任。
（三） 明晰污水處理三方法律責(zé)任
對(duì)于城鎮(zhèn)污水處理廠這類實(shí)行污染物集中收集、統(tǒng)一處理和排放的單位，因其大多由當(dāng)?shù)卣顿Y建設(shè)，具有社會(huì)公益服務(wù)的特殊性質(zhì)。因此筆者認(rèn)為，不能籠統(tǒng)地將其等同于普通排污企業(yè)，繼而簡(jiǎn)單地將接受委托的運(yùn)維單位作為環(huán)保責(zé)任主體?；谶@種觀點(diǎn)，執(zhí)行現(xiàn)行的監(jiān)控手段，城鎮(zhèn)污水處理廠排放的水只要超標(biāo)，責(zé)任肯定歸于城鎮(zhèn)污水處理廠，這樣的責(zé)任體系顯然有失公平。城鎮(zhèn)污水處理廠只是城市污水處理體系中的一個(gè)主體，政府必須明確包括自己在內(nèi)的主體的責(zé)任和義務(wù)。污水處理責(zé)任主體主要包括政府、排污者和污水處理廠三方。筆者建議，使用新的監(jiān)控體系對(duì)污水處理進(jìn)行監(jiān)督，城鎮(zhèn)污水處理廠超標(biāo)排污的責(zé)任應(yīng)分為污水處理前責(zé)任、污水處理責(zé)任和混合責(zé)任。污水處理前責(zé)任指城鎮(zhèn)因存在進(jìn)水超標(biāo)，污水處理廠正常完成污水處理任務(wù)仍然超標(biāo)排污的責(zé)任，這類責(zé)任的產(chǎn)生通常是由于污水輸送管網(wǎng)異常污染或者排污者排污嚴(yán)重超標(biāo)而引起，承擔(dān)責(zé)任的主體應(yīng)該是政府或污染者。污水處理責(zé)任指由于城市污水處理廠自身運(yùn)行或管理缺陷造成超標(biāo)排污的責(zé)任，這類責(zé)任城鎮(zhèn)污水處理廠責(zé)無(wú)旁貸，由污水處理廠承擔(dān)。如果是混合責(zé)任，就應(yīng)該由三方主體共同承擔(dān)。
（四） 規(guī)范城鎮(zhèn)污水處理廠出水采樣的標(biāo)準(zhǔn)
《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）明確關(guān)于污水處理廠取樣頻率為至少每?jī)尚r(shí)一次，取24h混合樣，以日均值計(jì)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)?！冻擎?zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》屬于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。原環(huán)保部《關(guān)于“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)辦政法函[2017]1624號(hào)）指出，城鎮(zhèn)污水處理廠“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”即為一次性采樣，根據(jù)《關(guān)于環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)檢查中排污監(jiān)測(cè)方法問(wèn)題的解釋》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局公告2007年第16號(hào)）的規(guī)定，其監(jiān)測(cè)結(jié)果可以作為判定排污行為是否超標(biāo)的證據(jù)。
筆者認(rèn)為，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第十八條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”屬于國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)單位和個(gè)人必須執(zhí)行?！冻擎?zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)水污染物是否超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)限值的判定是以日均值來(lái)計(jì)算的。而現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣是一次性采樣，不能達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的取樣頻率，不是混合樣，無(wú)法以日均值計(jì)算排放數(shù)值，其監(jiān)測(cè)出來(lái)的數(shù)據(jù)顯然也不可能是日均值數(shù)據(jù)。筆者認(rèn)為通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣得出來(lái)的監(jiān)測(cè)結(jié)果是與《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中的控制標(biāo)準(zhǔn)相悖的數(shù)值，規(guī)范性文件中規(guī)定的現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣，不符合上述標(biāo)準(zhǔn)采樣方式，據(jù)此得出的結(jié)論也不能成為判定污水處理廠水污染物排放是否超標(biāo)的證據(jù)。因此，關(guān)于城鎮(zhèn)污水處理廠的取樣頻率應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于污水處理廠取樣頻率為至少每?jī)尚r(shí)一次，取24h混合樣，以日均值計(jì)采樣。
結(jié)語(yǔ)
城鎮(zhèn)污水處理廠是城鎮(zhèn)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，是減少水體外源污染的重要手段，保障其安全、穩(wěn)定、高效地運(yùn)行，對(duì)于水環(huán)境治理具有十分重要的意義。目前我國(guó)污水處理廠運(yùn)行及監(jiān)管中仍存在一些問(wèn)題，有的放矢地梳理、總結(jié)存在問(wèn)題，可為今后污水廠科學(xué)化管理奠定基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為現(xiàn)階段需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷完善污水收集系統(tǒng)，科學(xué)制定污水處理監(jiān)控責(zé)任體系，明晰污水處理三方法律責(zé)任，規(guī)范城鎮(zhèn)污水處理采樣的標(biāo)準(zhǔn)，才能充分發(fā)揮污水處理廠的環(huán)境效益，改善城市水環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)水環(huán)境治理成效的長(zhǎng)久保持。
