摘要： 近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)農(nóng)村污水收集和處理，農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度不斷加快，環(huán)境效益日益顯現(xiàn)，但在建設(shè)與運(yùn)營(yíng)這2方面存在較多問(wèn)題，如工藝適用性較差、廠址選擇不盡合理、運(yùn)行成本偏高等，部分污水處理設(shè)施難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在總結(jié)當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)村污水處理設(shè)施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)村污水處理設(shè)施在建設(shè)及運(yùn)營(yíng)方面存在的主要問(wèn)題，并結(jié)合美國(guó)、韓國(guó)、日 本、歐盟等國(guó)外農(nóng)村污水處理設(shè)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從宏觀法制層面和微觀工藝方面提出了解決問(wèn)題的具體措施。
0 引言
隨著農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展， 農(nóng)村環(huán)境污染 形勢(shì)日益嚴(yán)峻， 有效解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)成 為十分迫切的工作任務(wù)。當(dāng)前，在社會(huì)主義新農(nóng)村建 設(shè)中，農(nóng)村生活污水治理還處于摸索階段，這已經(jīng)成 為制約新農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸之一。 由于農(nóng) 村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，技術(shù)管理水平相對(duì)較低，因此不適 宜直接套用城市污水治理模式。 盡管新農(nóng)村污水處 理示范工程已經(jīng)在上海、北京、江蘇、山東等省市一 些比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了建設(shè)， 并取得了顯著 的成績(jī)，但仍存在污水收集處理設(shè)施覆蓋率低，建設(shè)資金不足和運(yùn)營(yíng)管理困難等問(wèn)題亟待解決。因此，總 結(jié)國(guó)內(nèi)農(nóng)村污水處理設(shè)施現(xiàn)狀和發(fā)展瓶頸， 借鑒國(guó) 外農(nóng)村污水處理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出解決問(wèn)題的對(duì)策，對(duì) 推動(dòng)國(guó)內(nèi)農(nóng)村污水處理設(shè)施發(fā)展很有必要。
1 國(guó)內(nèi)農(nóng)村污水處理現(xiàn)狀
目前， 國(guó)內(nèi)農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)屬于 普遍性難題。公開(kāi)報(bào)告顯示，北京市農(nóng)村污水處理設(shè) 施存在普遍閑置、停運(yùn)等情況[1]，分析原因發(fā)現(xiàn)，工藝 技術(shù)路線(xiàn)不合理是造成閑置的主要原因： 機(jī)械地采 用集中處理工藝， 盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)的再生水水質(zhì)指 標(biāo)，廣泛采用成本較高的 MBR 等工藝設(shè)備，敷設(shè)超 長(zhǎng)的污水管道系統(tǒng)，專(zhuān)業(yè)維護(hù)管理力量缺乏等等。
浙江省從 2003 年開(kāi)始結(jié)合“千村示范、萬(wàn)村整 治”推廣農(nóng)村污水處理工程，到 2010 年底，全省開(kāi)展 生活污水治理的行政村覆蓋率達(dá) 45%。 從推廣情況 看，雖然浙江農(nóng)村生活污水的治理已取得很大進(jìn)展，但依然存在一些問(wèn)題與不足[2-4]。 浙江農(nóng)村污水處理 工程的建設(shè)成本 95%由政府承擔(dān)，其中，省級(jí)財(cái)政 負(fù)擔(dān) 5%，市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府負(fù)擔(dān) 90%以上，運(yùn)營(yíng) 費(fèi)用同樣全部由地方政府承擔(dān)， 由于地方政府承擔(dān) 了過(guò)度的責(zé)任，很難實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效持續(xù)的發(fā)展。主要表現(xiàn) 在：①易示范、難推廣，易建設(shè)、難運(yùn)營(yíng)；②無(wú)法形成 有效激勵(lì)，長(zhǎng)期效果難以保證。
江蘇農(nóng)村污水設(shè)施也面臨一系列瓶頸， 蘇南已 建的 99 個(gè)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施中，普遍存在以下 問(wèn)題： ①農(nóng)村污水處理設(shè)施的污水處理設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)明 顯過(guò)高， 太湖流域的農(nóng)村生活污水實(shí)際產(chǎn)生量小于 150 L/(戶(hù)·d)，造成處理設(shè)施的設(shè)計(jì)污水量遠(yuǎn)高于實(shí) 際產(chǎn)生量，導(dǎo)致部分處理項(xiàng)目投資浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；② 設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用過(guò)高，處理效果欠佳，且部分裝置未 全面接入農(nóng)戶(hù)生活污水，無(wú)法持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；③農(nóng)戶(hù) 對(duì)農(nóng)村生活污水處理缺乏理解與支持[5-8]。
綜合全國(guó)其他省市，如山東省[9]、遼寧省[10]、云南 省[11]、湖北省[12]、河南省[13]等地的農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè) 和運(yùn)營(yíng)情況，可以得出以下結(jié)論：目前全國(guó)各地農(nóng)村 污水設(shè)施普遍面臨區(qū)域發(fā)展不平衡、資金投入不足、 設(shè)備設(shè)置不合理、管理力量缺乏、監(jiān)督機(jī)制不完善等 問(wèn)題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村污水處理事業(yè)的發(fā)展。具體表 現(xiàn)為： ①農(nóng)村污水排放量的增加與農(nóng)村污水處理設(shè) 施建設(shè)相對(duì)滯后之間的矛盾。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng) 村生活用水量急劇增加， 生活污水的排放量也與日 俱增， 而農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的污水處理設(shè)施建設(shè)還不夠 完善， 農(nóng)村污水設(shè)施的處理能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到污水排 放量要求； ②農(nóng)村相對(duì)分散的布局與污水集中處理 之間的矛盾。 受到地理位置、 村落布局等因素的制 約，污水收集管網(wǎng)缺失，類(lèi)似城市污水的集中式規(guī)模 處理在農(nóng)村地區(qū)具有很大的不適應(yīng)性； ③管理人員 缺乏與專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)維護(hù)之間的矛盾。相比于城市，農(nóng) 村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，經(jīng)濟(jì)承受能力較差， 從而導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)管理人員缺乏， 污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng) 管理困難，處理效率低；④資金投入不足與建設(shè)運(yùn)營(yíng) 支出的矛盾。 當(dāng)前不少農(nóng)村地區(qū)自來(lái)水費(fèi)收繳困難 且標(biāo)準(zhǔn)較低，污水處理費(fèi)缺口大，加上街鎮(zhèn)一級(jí)政府 財(cái)力有限，農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)投入不足，長(zhǎng)期穩(wěn) 定運(yùn)營(yíng)缺少持續(xù)財(cái)力支持。
2 國(guó)外農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)情況
2.1 美國(guó)
早在 20 世紀(jì) 50 年代， 美國(guó)農(nóng)村就開(kāi)展了分散式污水處理系統(tǒng)的建設(shè)實(shí)踐， 經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展已經(jīng) 形成了比較完善的農(nóng)村生活污水治理體系[14－15]。 目 前，美國(guó) 25%的居民家庭采用了該系統(tǒng)，污水處理 量約占美國(guó)廢水總量的 10%，為美國(guó)農(nóng)村水污染治 理和水環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮了重要作用。 生活污水主 要采用以土地處理為主的處理工藝或以生化、 過(guò)濾 為主的處理工藝，其中，土地緊張地區(qū)主要采用土地 處理與生化或過(guò)濾相結(jié)合的工藝。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì) 分散式污水處理系統(tǒng)的運(yùn)維管理， 有效指導(dǎo)各州和 地方開(kāi)展分散式污水治理，2003 年美國(guó)環(huán)保局發(fā)布 了《分散式污水處理系統(tǒng)管理指南》，提出了 5 種運(yùn) 行模式：業(yè)主自主模式，維護(hù)合同模式，運(yùn)行許可模 式，集中運(yùn)行模式，集中運(yùn)營(yíng)模式。 上述 5 種運(yùn)營(yíng)維 護(hù)模式根據(jù)項(xiàng)目所在地區(qū)的環(huán)境敏感度， 逐步增加 管理內(nèi)容和提高管理程度， 并由政府根據(jù)不同模式 提供相應(yīng)的配套資金和管理計(jì)劃。美國(guó)城鄉(xiāng)差別小， 農(nóng)村污水治理的水平比較高， 但存在的問(wèn)題也很明 顯[16]，包括：①分散污水治理過(guò)度地依賴(lài)傳統(tǒng)的土地 系統(tǒng)，存在地下水污染風(fēng)險(xiǎn)；②業(yè)主自主管理缺乏專(zhuān) 業(yè)知識(shí)，不能做到防患于未然。
2.2 韓國(guó)
韓國(guó)政府在農(nóng)村水污染控制中發(fā)揮著主導(dǎo)作用 并且是投資的主體，韓國(guó)政府根據(jù)水環(huán)境保護(hù)要求， 逐步推進(jìn)該項(xiàng)工作[17]。 針對(duì)農(nóng)村所在地的水環(huán)境保 護(hù)重要程度， 將新建農(nóng)村排水系統(tǒng)的順序標(biāo)準(zhǔn)劃分 為 5 個(gè)等級(jí)， 將改造已有農(nóng)村下水道的順序標(biāo)準(zhǔn)劃 分為 8 個(gè)等級(jí)，并依此制定相應(yīng)的建設(shè)計(jì)劃。在污水 處理工藝方面，針對(duì)農(nóng)村污水水質(zhì)特點(diǎn)和水量，韓國(guó) 農(nóng)村地區(qū)選擇了多樣的污水處理工藝， 按采用數(shù)量 多少排序分別為：生物膜法、高效組合工藝、深度處 理工藝、SBR 法、A/O 法和土地處理工藝，其中，生物 膜法以及以其為核心的高效組合工藝是韓國(guó)農(nóng)村污 水處理工藝中的最常用工藝, 時(shí)下韓國(guó)比較流行一 種自然與生態(tài)相結(jié)合的 NEWS 處 理 工 藝(Natural and Ecological Wastewater treatment System)， 化 糞 池-厭氧生物濾池-上下流人工濕地組合工藝對(duì) N， P，COD 去除率在夏、冬 2 季分別可以達(dá)到 45.94%， 48.65%，98.47%和 27.93%，23.78%，86.45%，該工藝 運(yùn)行效果好，維護(hù)簡(jiǎn)單，被認(rèn)為是一種行之有效的農(nóng) 村污水處理工藝[18]。 在建設(shè)方面，韓國(guó)政府是農(nóng)村污 水設(shè)施最主要的財(cái)政支持者，在運(yùn)維管理方面，則致 力于建立完善的民間專(zhuān)業(yè)組織， 同時(shí)加強(qiáng)和引導(dǎo)群 眾參與的積極性。 韓國(guó)在農(nóng)村污水設(shè)施方面也有不少教訓(xùn)[19]：由于設(shè)施選擇沒(méi)有因地制宜，專(zhuān)業(yè)管理人 員配備無(wú)法滿(mǎn)足需要， 韓國(guó)的多數(shù)日處理規(guī)模小于 50 m3 的污水處理設(shè)施，水處理達(dá)標(biāo)率較低。
2.3 日本
日本高度重視農(nóng)村污水處理工作， 在許多中小 城市及農(nóng)村地區(qū)，由于污水收集管道不健全，這些地 區(qū)并沒(méi)有引進(jìn)集中式污水處理系統(tǒng)， 而是采用了低 成本、高效率、分散式的污水凈化槽和農(nóng)村集落排水 設(shè)施。為了有效指導(dǎo)農(nóng)村污水設(shè)施建造和運(yùn)行，日本 政府專(zhuān)門(mén)頒布了《凈化槽法》，建設(shè)省還專(zhuān)門(mén)公布了 有關(guān)凈化槽的構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)（1292 號(hào)公告），根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)， 可以根據(jù)處理人數(shù)、處理水質(zhì)、處理效率選擇標(biāo)準(zhǔn)處 理工藝， 這大大推動(dòng)了農(nóng)村污水處理設(shè)施的低成本 化研究與開(kāi)發(fā)[20]。 日本農(nóng)村污水治理由行政機(jī)關(guān)、用 戶(hù)以及行業(yè)污水治理中介服務(wù)機(jī)構(gòu)共同參與完成。 作為第三方的行業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村污水設(shè)施運(yùn) 營(yíng)方面擔(dān)任很重要的角色，但要求亦相當(dāng)嚴(yán)格，如行 業(yè)機(jī)構(gòu)需取得相應(yīng)的資質(zhì)， 從業(yè)人員需獲取相應(yīng)的 專(zhuān)業(yè)證書(shū)等。 日本在農(nóng)村污水處理方面也有很深刻 的教訓(xùn)[21－22]：農(nóng)村污水治理早期以單獨(dú)糞便污水為處 理對(duì)象、以化糞池處理為主，后期污水合并處理工作 并不順利，由于改造費(fèi)用中家庭負(fù)擔(dān)部分過(guò)重，占總 費(fèi)用的 60%，導(dǎo)致改造工程進(jìn)展緩慢，這也從側(cè)面 表明如果僅僅為了保護(hù)外部環(huán)境， 個(gè)人和家庭支付 改造費(fèi)用的意愿很有限。
2.4 歐盟部分國(guó)家
在農(nóng)村污水處理方面， 歐盟部分國(guó)家如意大利 則主要以集中式污水處理為主[23]，意大利基礎(chǔ)設(shè)施 完善， 政府依靠良好的公路網(wǎng)絡(luò)體系在公路沿線(xiàn)鋪 設(shè)管道集中接納農(nóng)村污水。 國(guó)家、大區(qū)、省政府和基 層政府分別負(fù)責(zé)國(guó)道、區(qū)道、省道和干線(xiàn)下的污水管 網(wǎng)建設(shè)和投資， 用戶(hù)承擔(dān)私有住宅到管網(wǎng)的支線(xiàn)建 設(shè)費(fèi)用。 在運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面，農(nóng)村用戶(hù)僅需按 30%城 鎮(zhèn)居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向政府支付污水處理費(fèi)，對(duì) 不便接入排污管道的農(nóng)村居民家庭通過(guò)建立家庭式 污水儲(chǔ)存與凈化池，并交由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，保障農(nóng)村 污水充分處理。
3 主要思考和建議
從國(guó)外農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況來(lái)看， 歐洲 等部分國(guó)家如意大利由于基礎(chǔ)設(shè)施比較完善， 建立 了依托公路網(wǎng)絡(luò)的農(nóng)村污水收集處理系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村污水的集中處理；美國(guó)、韓國(guó)、日本部分農(nóng)村分 散居住， 管網(wǎng)不健全， 則主要以分散式處理系統(tǒng)為 主。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體還處在發(fā)展階段，考慮到建設(shè) 成本和后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用， 建議結(jié)合不同農(nóng)村地區(qū) 人口、用地、水環(huán)境等特征，按照因地制宜、經(jīng)濟(jì)高效 的原則合理選取農(nóng)村污水處理方式： ①對(duì)于距離街 鎮(zhèn)建成區(qū)較近的村莊， 可結(jié)合鄉(xiāng)村路網(wǎng)建設(shè)敷設(shè)短 距離污水收集管道，就近接入街鎮(zhèn)污水管網(wǎng)，將村莊 污水納入街鎮(zhèn)污水處理廠統(tǒng)一處理； ②對(duì)于村莊布 局規(guī)劃中近期將遷并的村莊， 可選擇分散式污水處 理方式作臨時(shí)過(guò)渡處理， 處理方式包括小型人工濕 地、家庭沼氣池、太陽(yáng)能驅(qū)動(dòng)污水處理裝置[24]等；③ 對(duì)于地形地貌規(guī)整、居住相對(duì)集中、用地較為緊張的 規(guī)劃保留村莊， 可結(jié)合農(nóng)村環(huán)境整治工程同步完善 村莊道路污水收集管網(wǎng)， 建設(shè)村莊污水站等小型污 水處理設(shè)施進(jìn)行集中處理；④對(duì)于地形地貌復(fù)雜、污 水不易集中收集的規(guī)劃保留村莊， 可結(jié)合生態(tài)有機(jī) 農(nóng)業(yè)基地等項(xiàng)目建設(shè)， 強(qiáng)化人畜禽糞便的資源化利 用， 采用土地處理等相對(duì)分散的處理方式分散處理 污水。
總結(jié)美國(guó)、韓國(guó)、日本、意大利等國(guó)家污水處理 模式及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以看出，從宏觀層面確定農(nóng)村污 水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的法律地位， 對(duì)于農(nóng)村污水處理事 業(yè)發(fā)展具有極大的推動(dòng)作用。具體到國(guó)內(nèi)，在污水處 理工藝選擇方面， 建議遴選一批低成本污水處理工 藝， 并由政府主導(dǎo)頒布適合該地區(qū)的農(nóng)村污水處理 技術(shù)規(guī)范， 從工藝源頭規(guī)范污水廠建設(shè)。 在運(yùn)維方 面，考慮到我國(guó)南北地理環(huán)境和氣候差異較大，建議 由地方政府部門(mén)有針對(duì)性地制定適合本地區(qū)實(shí)際的 污水處理設(shè)施運(yùn)行管理指南，并根據(jù)工程規(guī)模、工藝 復(fù)雜性、項(xiàng)目所在地敏感程度等做好設(shè)施分類(lèi)管理。 根據(jù)上述分類(lèi)，分級(jí)引入志愿者、公益組織、市場(chǎng)化 運(yùn)作公司等負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)， 具體費(fèi)用可以由項(xiàng)目所在 地基層組織和相關(guān)單位市場(chǎng)化談判確定， 政府給予 一定的補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠。
